Alors que l’initiative «Pour une alimentation sûre» veut porter à 70% le taux net d’auto-approvisionnement, le plan Wahlen revient dans le débat. Cette mobilisation agricole menée durant la Seconde Guerre mondiale constitue le principal précédent suisse. Que peut-elle nous apprendre sur la capacité du pays à produire une plus grande part de son alimentation?
Une pelouse éventrée par une charrue, des pommes de terre plantées en ville: l’image semble résumer le plan Wahlen. Durant la Seconde Guerre mondiale, la Suisse retourne terrains de sport et espaces urbains. «Ces cultures étaient surtout symboliques, explique Peter Moser, directeur des Archives de l’histoire rurale. Elles avaient pour but de montrer au monde paysan que toute la société participait au projet.»
Entré dans la mémoire comme la «bataille des cultures», ce projet porte le nom de l’agronome Friedrich Traugott Wahlen. Elu au Conseil des Etats en 1942 sous les couleurs du Parti des paysans, artisans et bourgeois, ancêtre de l’UDC, il entre au Conseil fédéral en 1958. Le 15 novembre 1940, dans une Suisse encerclée par l’Axe, il appelle à étendre les grandes cultures. Les denrées végétales, qui fournissent davantage de calories par hectare, doivent gagner du terrain.
Un effort collectif
Le plan ne surgit pas de nulle part. Avant 1914, la Suisse importe 80 à 90% de ses céréales panifiables, tandis que ses paysans produisent du lait, transformé en fromage et exporté. La Première Guerre mondiale révèle la vulnérabilité de ce modèle globalisé. «La société a découvert qu’il était agréable d’avoir des aliments bon marché, mais qu’il fallait aussi des aliments sûrs», résume Peter Moser. Durant l’entre-deux-guerres, la Confédération encourage le retour de la production de céréales et des légumes; Wahlen accélère un mouvement déjà engagé depuis plus de deux décennies.
«Les agriculteurs produisaient autrement et les consommateurs mangeaient autrement.»
-Peter Moser
De 1940 à 1945, les terres arables s’étendent de 158’000 hectares, soit une hausse de 77%. L’effort améliore l’approvisionnement, mais repose d’abord sur les familles paysannes, alors qu’une partie des hommes est mobilisée et les chevaux réquisitionnés. Peter Moser nuance cependant l’idée d’une révolution agricole: «La production laitière n’a pas été remplacée par les grandes cultures. On a ajouté des cultures, ce qui signifiait surtout plus de travail pour les femmes, les enfants et les ouvriers agricoles».
Les échanges ne cessent pas. Denrées, engrais, machines et carburants continuent de franchir les frontières, malgré les difficultés. Mais leur rareté attise la concurrence entre les besoins de l’armée, de l’industrie et de l’agriculture. Le plan combine ainsi production indigène, importations et rationnement. Pour Peter Moser, son succès tient aussi grandement à l’accord des principales forces politiques sur la nécessité d’un effort collectif.
Le sens des 70%
A la fin de la guerre, la Suisse aurait couvert plus de 70% de ses besoins alimentaires. Le chiffre doit être rapporté aux conditions dans lesquelles il a été obtenu. La consommation moyenne tombe alors à environ 2100 calories par personne et par jour.
«Les agriculteurs produisaient autrement et les consommateurs mangeaient autrement: c’est uniquement la combinaison des deux qui permet d’atteindre environ 70%», résume Peter Moser. Si l’on isole le seul effet de l’effort agricole, le taux d’auto-approvisionnement passe d’environ 52% avant la guerre à 59% pendant celle-ci. L’écart restant s’explique par la baisse de la consommation et par des menus davantage fondés sur le pain, les pommes de terre et les légumes.
La méthode de calcul n’a pas fondamentalement changé, relève Simon Lanz, responsable du secteur Politique agricole et développement stratégique à l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG). Le taux brut rapporte les calories produites en Suisse à celles qui y sont consommées. Les quelque 70% de la guerre peuvent donc être rapprochés du taux brut actuel, qui atteignait 50% en 2024, mais les contextes démographique, agricole et alimentaire diffèrent.
L’initiative vise, elle, un taux net de 70%. Celui-ci retranche de la production animale indigène la part obtenue grâce aux fourrages importés, soit environ un quart des aliments destinés aux animaux. En moyenne, le taux net suisse s’est établi à 45% entre 2022 et 2024. Le chiffre historique et l’objectif actuel ne désignent donc pas exactement le même indicateur.
Les leviers d’aujourd’hui
La Suisse dispose d’une marge de réorientation. Elle compte quelque 400’000 hectares de terres arables dont, selon Simon Lanz, seuls 40% environ servent directement à l’alimentation humaine. Le reste accueille notamment des prairies artificielles, du maïs ou des céréales fourragères. Consacrer davantage de ces champs au blé, aux pommes de terre ou aux légumineuses augmenterait les calories destinées directement à la population.
Le territoire fixe aussi un cadre: près de 60% de la surface agricole utile ne se prêtent pas aux grandes cultures. Prairies et alpages peuvent en revanche nourrir les ruminants. Une réorientation vers davantage de végétal ne signifierait donc pas la disparition de l’élevage, mais une autre répartition des bonnes terres entre nourriture humaine et fourrage.
«Techniquement, si l’on entreprend de très grands changements, on pourrait y arriver. Mais est-ce réaliste? C’est une autre question», observe Simon Lanz. L’initiative prévoit d’agir sur la production comme sur la consommation en favorisant les denrées végétales. Sans évolution parallèle des menus, prévient le chef de secteur à l’OFAG, une baisse de la production animale pourrait être compensée par davantage d’importations de viande. La production agricole, la transformation et les habitudes alimentaires devraient donc évoluer ensemble.
VOTATION DU 27 SEPTEMBRE
A la fin du mois, le peuple et les cantons se prononcent sur l’initiative «Pour une alimentation sûre». Un oui inscrirait dans la Constitution un taux net d’auto-approvisionnement de 70%, ainsi que des objectifs relatifs aux sols, à l’eau et à la biodiversité, à atteindre en dix ans. Le comité juge l’agriculture actuelle trop vulnérable en cas de crise. Le Conseil fédéral et le Parlement estiment le délai irréaliste et redoutent des coûts ainsi qu’une intervention importante de l’Etat.
Le calendrier et les moyens nécessaires font partie du débat politique. Le Conseil fédéral estime qu’atteindre 70% en dix ans demanderait une intervention étatique très forte et vise plutôt un taux net d’au moins 50% à l’horizon 2050. Simon Lanz reconnaît cependant l’intérêt d’une progression: «Si une augmentation du taux d’auto-approvisionnement ne se fait pas au détriment des ressources naturelles, on est dans une meilleure situation en cas de crise».
«Le taux d’auto-approvisionnement donne une indication sur la sécurité alimentaire, mais il n’en couvre pas tous les aspects», souligne encore Simon Lanz. Sa version nette déduit les fourrages importés, mais non les engrais, les semences, l’énergie ou les machines venus de l’étranger. La Suisse importe ainsi presque tout son engrais azoté. Une hausse du taux témoignerait donc d’une moindre dépendance alimentaire, sans refléter entièrement le fait que nous dépendons également largement des importations pour d’autre moyens de production importants.
La stratégie fédérale associe dès lors production indigène, importations diversifiées, réserves obligatoires et capacité à réorienter rapidement cultures et consommation en cas de crise. La préservation des sols en constitue également une condition. Pour Simon Lanz, davantage de terres arables pourraient servir directement à l’alimentation humaine, tandis qu’une diversification des pays fournisseurs réduirait les risques liés aux importations qui demeureront nécessaires.
Le plan Wahlen ne constitue ni un modèle directement transposable ni une réponse toute faite aux questions soulevées par l’initiative. Il montre qu’une production peut être augmentée lorsque pouvoirs publics, agriculture et population agissent de conserve. Il rappelle aussi que l’auto-approvisionnement dépend des champs, des échanges et du contenu des assiettes. Le vote porte finalement sur la place qu’un objectif chiffré, son échéance et les transformations qu’il implique doivent occuper dans la politique alimentaire suisse.
